如果有人利用信息技術(shù)對公路系統(tǒng)的所有公文詞語作個統(tǒng)計(jì)分析的話，“改革”這個詞無疑是出現(xiàn)頻率多的詞之一。近幾年來，公路管理體制改革、公路建設(shè)投融資體制改革、公路養(yǎng)護(hù)管理體制運(yùn)行機(jī)制改革，以及公路人事制度改革、分配制度改革……一場場改革攻堅(jiān)戰(zhàn)在公路行業(yè)內(nèi)打響。那么，關(guān)系到數(shù)十萬養(yǎng)路職工切身利益的養(yǎng)護(hù)管理體制改革如何深化?本文就此作個粗淺的探討。
一、改革，面臨兩難的處境
現(xiàn)行的養(yǎng)護(hù)管理體制是新中國成立后逐漸形成的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，我國公路管理體制經(jīng)過幾次上上下下，分分合合。公路養(yǎng)護(hù)開始采取由公路部門設(shè)立的道班專職養(yǎng)路和半脫產(chǎn)的農(nóng)民代表工養(yǎng)護(hù)結(jié)合的體制，后來過渡到以公路部門設(shè)立的道班養(yǎng)路為主。公路養(yǎng)護(hù)部門作為公路管理機(jī)構(gòu)的附屬單位，養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)按計(jì)劃作業(yè)，養(yǎng)路工人作為國家的專業(yè)工人和其他國營企業(yè)的工人一樣，被國家“統(tǒng)包”下來。
不過否認(rèn)的是，在當(dāng)時的情況下，廣大養(yǎng)路工人以“主人翁”的身份投入到工作中，這種體制對提高公路的通行能力，改善路況直到了巨大的作用。但隨著我國改革開放的不斷深入，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的建立和完善特別是正式加入WTO后，傳統(tǒng)的養(yǎng)護(hù)管理體制的弊端日益凸顯。這些弊端主要有：一是因?yàn)楣佛B(yǎng)護(hù)部門是事業(yè)單位，實(shí)行的是單一主體的統(tǒng)包機(jī)制，生產(chǎn)靠計(jì)劃，經(jīng)費(fèi)按人頭，大鍋飯嚴(yán)重，使公路隊(duì)伍的市場意識和競爭意識嚴(yán)重缺乏，“等、靠、要”思想嚴(yán)重。二是隨著各地經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，企業(yè)下崗工人的增多，作為事業(yè)單位公路的養(yǎng)護(hù)部門在很多地方成了"香餑餑"，成為一些地方實(shí)權(quán)人物安置關(guān)系戶的"熱門單位"，導(dǎo)致養(yǎng)護(hù)部門普遍人員臃腫、超編嚴(yán)重，有限的一點(diǎn)養(yǎng)路費(fèi)成了人頭費(fèi)，而養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)方式仍然原始落后，效率低下。三是各地公路部門大多是建、養(yǎng)、管、征一體，既行使部分行政管理職能，又承擔(dān)具體的公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)任務(wù)，政企、事企不分。公路管理部門既是"裁判員"，又是"運(yùn)動員"，就不能對公路養(yǎng)護(hù)實(shí)施有效的監(jiān)督，這也和WTO的一些原則相違背。有人說，公路部門是交通行業(yè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的后壁壘。因此，打破這種和市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的體制已經(jīng)成為形勢所迫和大勢所趨。
但改革又是一場艱辛的革命，牽涉到職工利益的調(diào)整。特別是公路職工，長期在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“安樂窩”里生存，迎接挑戰(zhàn)和搏擊市場的能力相當(dāng)弱，再加上公路部門并沒有像有些國有企業(yè)面臨破產(chǎn)倒閉的境地，改革還沒有到燃眉之急。所以推行改革可謂困難重重。這些阻力和困難主要有：
第一，缺少政策指導(dǎo)。這些年來，我們國家國企改革轟轟烈烈，而事業(yè)單位的改革相對滯后。盡管人事部出臺了幾個事業(yè)單位改革的意見，但這些意見主要是針對科、教、文、衛(wèi)等部門，而且主要針對人事制度方面。公路養(yǎng)護(hù)體制改革國家并沒有明確的方針政策。交通部部長張春賢在今年的全國交通廳局長會議上指出：“在養(yǎng)護(hù)機(jī)制改革上，全國不搞一刀切，鼓勵多種實(shí)現(xiàn)形式�！边@體現(xiàn)了交通部在改革方面慎重的態(tài)度，同時也使改革缺少明確政策。改革就像摸著石頭過河，要做到既不使國有資產(chǎn)流失，又能有利于改制企業(yè)發(fā)展和員工利益的保障，就需要在體制機(jī)制上大膽創(chuàng)新。
第二，職工思想顧慮重。養(yǎng)護(hù)部門長期以來是作為事業(yè)單位依附于公路管理機(jī)構(gòu)的，很職工還是傳統(tǒng)思維，認(rèn)為事業(yè)單位就是鐵飯碗，有公路就需要養(yǎng)護(hù)，就需要養(yǎng)路工，就不會有下崗之虞。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代確實(shí)如此，公路職工享有社會主義特有的“完全勞動權(quán)”，被國家“統(tǒng)包統(tǒng)分”。和當(dāng)年農(nóng)村改革完全不同，農(nóng)村改革，“農(nóng)民們失去的只是鎖鏈，得到的卻是生存發(fā)展的機(jī)會”(馬克思語)。所以，農(nóng)民們冒著生命危險推進(jìn)改革。而公路養(yǎng)護(hù)改革對很多養(yǎng)路工來說，失去了單位的“避護(hù)”，面臨的是市場競爭的風(fēng)險。必然會有很多人反對。特別是在經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)，很多職工的鐵飯碗、大鍋飯思想根深蒂固，改革的阻力相當(dāng)大。
第三，人員出路難。盡管改革是為了打破鐵飯碗，但也并不意味著把職工們往市場一推了之。更何況現(xiàn)在的一些老職工在公路部門上呆了幾十年，為公路事業(yè)的發(fā)展作出了不小的貢獻(xiàn)，就像中國公路網(wǎng)(www.chinahighway.com)中路社區(qū)一個網(wǎng)友寫的
：“我把自己的身家性命交給了公路,公路是我的一切,我的全身上下都打上了公路的烙印,我不知道我是公路,還是公路是我。""公路局成了我的拐杖,一旦離開了它我不知道如何是好�！�
而這些老職工的文化素質(zhì)普遍較低，技術(shù)專長也少，搏擊市場大潮的能力相當(dāng)弱。
現(xiàn)在很多單位只能分流不下崗，但分流的渠道和可利用的資源不多。目前的出路大部分是工程隊(duì)，其次是“三產(chǎn)”。這些部門吸納能力有限，也面臨著改革的形勢，如果改制了公路部門也不能對他們過多干涉。如何妥善安置富余人員成了為各單位的難題。
第四，改革成本支付難。一方面，原來的養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)工作按公益事業(yè)來操作，所安排的經(jīng)費(fèi)不包含國家稅收部分。轉(zhuǎn)制為企業(yè)后，都要按照企業(yè)性質(zhì)進(jìn)行納稅，這無疑增加了養(yǎng)護(hù)企業(yè)的運(yùn)行成本，使原本就十分緊張的養(yǎng)護(hù)資金更加捉襟見肘。另一方面，在養(yǎng)護(hù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革中，要推行職工身份置換，買斷工齡的辦法和單位解除勞動關(guān)系，就需要大量的補(bǔ)償金，有的還要補(bǔ)繳巨額的養(yǎng)老保險，而養(yǎng)護(hù)企業(yè)大多的債務(wù)重，設(shè)備少，出讓時沒有什么收益。在資產(chǎn)評估、資產(chǎn)交易中還要交不少的稅費(fèi)。這些經(jīng)費(fèi)上級不可能解決，靠自身又解決不了。
第五，改革與穩(wěn)定的關(guān)系。改革必然導(dǎo)致一部分職工分流、離崗。但目前很多單位還沒有建立有效的社會保障體系。這些人推向社會又不能實(shí)現(xiàn)再就業(yè)就必然會導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。特別是現(xiàn)階段，我國的就業(yè)壓力相當(dāng)大，失業(yè)率高，今年6月底我國的失業(yè)率在上升到4.2%。這個失業(yè)率只包括登記注冊的城市人口，不包括農(nóng)村的失業(yè)人口。這意味著目前中國城市里有近800萬人沒有工作。所以中央對再就業(yè)工作相當(dāng)重視，把再就業(yè)工作作為地方領(lǐng)導(dǎo)政績考核的重要內(nèi)容。在中央一再強(qiáng)調(diào)要保持社會穩(wěn)定的形勢下，國有單位涉及裁人的改革必然會慎之又慎。
二、改革，種種有益的探索
盡管改革的阻力和困難重重，改革路上地雷密布，但改革又勢在必行，
“不改革，只有死路一條”。這些年來，全國各地公路部門進(jìn)行了許許多多有益的探索，有的改革步伐比較慢，有的步伐很快;有的主要改內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，有的觸及產(chǎn)權(quán)制度。出現(xiàn)了百花齊放的改革局面，改革的主要模式有：
1.推行定額養(yǎng)護(hù)和內(nèi)部競標(biāo)承包。這是全國公路系統(tǒng)常見和普遍的一種改革形式。這種模式的主要特點(diǎn)是：公路養(yǎng)護(hù)部門還是作為公路管理機(jī)構(gòu)的下屬單位，養(yǎng)護(hù)管理與養(yǎng)護(hù)作業(yè)相剝離，實(shí)行分灶吃飯。公路養(yǎng)護(hù)部門改革成企業(yè)化管理的養(yǎng)護(hù)公司，在內(nèi)部推行了"人事、用工、分配"三項(xiàng)制度改革。養(yǎng)護(hù)任務(wù)的下達(dá)一般由養(yǎng)護(hù)公司在全縣養(yǎng)路工中招標(biāo)，由個人或職工小組競標(biāo)承包。有的試行打破縣與縣之間的分隔，在一個市里面的公路部門內(nèi)部實(shí)行招標(biāo)。中標(biāo)者與養(yǎng)護(hù)公司簽訂養(yǎng)護(hù)承包合同，職工與競標(biāo)人之間雙向選擇優(yōu)化組合�？h級公路部門根據(jù)定額核定養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，包干使用，職工工資除一定的保障，其余按計(jì)量支付，多勞多得。
2.向社會公開招標(biāo)養(yǎng)護(hù)。推行定額養(yǎng)護(hù)和內(nèi)部競標(biāo)承包固然能夠在一定程度上調(diào)動職工的積極性，提高養(yǎng)護(hù)效率，但由于職工的身份還是國有單位職工，承包人選擇職工的余地不大，而且招標(biāo)在單位內(nèi)部進(jìn)行，開放程度不夠。所以有些地方在新增公路的養(yǎng)護(hù)上就實(shí)行不設(shè)固定的養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍，向社會招標(biāo)。如湖北省宜昌市1997年新建了一條42.5公里長的十桃江北公路，養(yǎng)護(hù)任務(wù)就實(shí)行公開招標(biāo)，結(jié)果當(dāng)?shù)馗挥泄佛B(yǎng)護(hù)經(jīng)驗(yàn)的民營企業(yè)主劉小平中標(biāo)，縣公路段與劉小平簽訂了“六定四自”承包養(yǎng)護(hù)合同(“六定”即定養(yǎng)護(hù)線路、里程、等級、投資、好路率、創(chuàng)建目標(biāo);“四自”即承包者擁有用工、分配、養(yǎng)護(hù)和資金使用自主權(quán))。每年年底，縣公路段按合同內(nèi)容進(jìn)行綜合評定，重點(diǎn)檢查好路率;每欠一個百分點(diǎn)，扣減總投資的0.5%。劉小平承包6年間，自己投資100多萬元購買了汽車、拖拉機(jī)、挖掘機(jī)、灑水車、碎石機(jī)，大大提高了施工的機(jī)械化水平和生產(chǎn)率，節(jié)約了施工成本。在用工上，-律招聘，并把聘請固定工和季節(jié)工相結(jié)合，忙時多請人，閑時少用工。對固定工的工資，也按養(yǎng)路的數(shù)量和質(zhì)量定額計(jì)酬。承包期間，該段的好路率每年以一個百分點(diǎn)增長，達(dá)到80%，名列全縣砂石路養(yǎng)護(hù)榜首，而使用的養(yǎng)護(hù)費(fèi)僅為84萬元，與其他相同國養(yǎng)路段投資相比，節(jié)省費(fèi)用50%。這種模式被當(dāng)?shù)毓凡块T稱為"國路民養(yǎng)"，目前全國大部分高速公路養(yǎng)護(hù)也采取這種模式。有的是國有企業(yè)中標(biāo)，有的是私有企業(yè)中標(biāo)。
3.養(yǎng)護(hù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革。上面這種模式優(yōu)點(diǎn)明顯，但只涉及到“增量”改革，也就是新增的路養(yǎng)護(hù)方式改革，而養(yǎng)護(hù)管理體制改革大的難題就是“存量”改革，也就是對公路管理機(jī)構(gòu)下屬的養(yǎng)護(hù)公司的產(chǎn)權(quán)制度改革。在浙江、上海、福建、江蘇的一些經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地方，目前已經(jīng)完成了養(yǎng)護(hù)公司改制。如浙江省寧波余姚市公路養(yǎng)護(hù)機(jī)制改革實(shí)行了“兩分開、兩置換”�！皟煞珠_”即管養(yǎng)分開、事企分開，原屬公路部門的事業(yè)性質(zhì)的生產(chǎn)型養(yǎng)護(hù)中心改企轉(zhuǎn)制，成立養(yǎng)護(hù)公司，在人、財、物方面全部與公路管理機(jī)構(gòu)徹底脫鉤，解除隸屬關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，采取股份制、股份合作制等多種形式，組建新的經(jīng)營主體，自主參與養(yǎng)護(hù)作業(yè)招投標(biāo)等市場競爭�！皟芍脫Q”即養(yǎng)護(hù)作業(yè)人員從事業(yè)人到社會人的身份置換，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)到經(jīng)營性資產(chǎn)的置換。公路管理機(jī)構(gòu)管理人員全面競爭上崗(類似于公務(wù)員招錄，考試由地方人事考試中心組織)，未能競爭進(jìn)入管理崗位的現(xiàn)有公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)人員給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，與公路管理機(jī)構(gòu)解除勞動關(guān)系，人員身份由事業(yè)人變?yōu)樯鐣耍溆霉ひ宦捎瑟?dú)立的養(yǎng)護(hù)作業(yè)企業(yè)使用和管理。福建廈門等地也已實(shí)現(xiàn)管養(yǎng)分離。廈門市公路局將各分局分流人員與所在道班進(jìn)行重組，通過市局、分局以養(yǎng)護(hù)機(jī)械設(shè)備折股投入，職工集資入股改制成兩個養(yǎng)護(hù)工程有限公司。同時實(shí)行職工身份置換，市局、分局按每年工齡1000
元，給予職工一次性補(bǔ)償，使職工與公路部門養(yǎng)護(hù)公司脫離，關(guān)系掛到勞動部門就業(yè)中心，由養(yǎng)護(hù)公司選擇聘用(市局要求公司聘用70%的原職工)，未聘用的人員下崗，發(fā)給40%工資。在招投標(biāo)養(yǎng)護(hù)中，將全市公路專養(yǎng)里程分為18個合同段，除自己的養(yǎng)護(hù)公司外，還引入民營公司參與投標(biāo)，市公路局直接對公司實(shí)行合同管理，進(jìn)行養(yǎng)護(hù)監(jiān)理、檢查。上海市的步伐更大，原屬國有的浦東公路建設(shè)發(fā)展有限公司目前已改制為民營企業(yè)，企業(yè)原有的51%國有股權(quán)全部退出，轉(zhuǎn)讓給職工個人，并在企業(yè)內(nèi)部成立了職工持股會，使職工與企業(yè)結(jié)為“利益共同體”。據(jù)了解，未來幾年內(nèi)，該市的全部國有養(yǎng)護(hù)企業(yè)都將轉(zhuǎn)制為民營企業(yè)。
三、改革，不斷深化的思考。
盡管各地公路部門推行了種種改革，但離真正的市場化社會化還有一段距離，未來幾年，推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革，仍然是公路行業(yè)改革的中心環(huán)節(jié)。
1.改革的目標(biāo)和方向目前我們國家公路部門屬于事業(yè)單位，而在西方發(fā)達(dá)國家，沒有"事業(yè)單位"這個概念，要么是政府管理部門，要么是企業(yè)。對于亦政亦企的公路部門來說，改革的目標(biāo)和方向就是政企分離，管養(yǎng)分離，公路管理部門作為政府的職能部門，主要負(fù)責(zé)下達(dá)養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)、制定養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督養(yǎng)護(hù)質(zhì)量、控制養(yǎng)護(hù)市場準(zhǔn)入和路政管理，而公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)型事業(yè)單位，改革的趨勢和浙江、江蘇、上海等地現(xiàn)在改革的一樣，與公路管理部門徹底脫鉤，獨(dú)立核算，進(jìn)入市場，依法自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，自我發(fā)展。
和公路管理部門脫鉤后，下一步就是改革公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯認(rèn)為：產(chǎn)權(quán)如何界定極其重要，如果產(chǎn)權(quán)界定得好，資源配置效率就高;反之，如果產(chǎn)權(quán)界定得不好，資源配置效率就低。
國有經(jīng)濟(jì)一個致命弱點(diǎn)就是產(chǎn)權(quán)不清晰。因此，黨的十五大和十五屆四中全會提出了從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和改組國有企業(yè)的原則的任務(wù)，確定了
“有進(jìn)有退、有所為有所不為和抓大放小”的方針，今后，國有經(jīng)濟(jì)主要控制關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的四大重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，對于其他行業(yè)和領(lǐng)域，特別是一般競爭競爭性行業(yè)，由于國有經(jīng)濟(jì)不具備優(yōu)勢，在逐步退出和收縮。公路養(yǎng)護(hù)屬于一般競爭性行業(yè)，國有經(jīng)濟(jì)應(yīng)該退出的領(lǐng)域。所以，改革的終目的是打破壟斷，建立統(tǒng)一開放、公開競爭、規(guī)范有序的公路養(yǎng)護(hù)市場。
2.改革的步驟和路徑二十多年來，我們國家經(jīng)濟(jì)體制改革大體上是準(zhǔn)“帕累托改革
”，增量一塊是實(shí)施革命式突破性變革，存量一塊實(shí)行邊際創(chuàng)新的漸進(jìn)式改革，這種改革產(chǎn)生的社會震蕩相對較小，推進(jìn)的難度也相對較小。公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革也應(yīng)當(dāng)吸取經(jīng)濟(jì)體制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改革的步驟既要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平，也要力求制度創(chuàng)新。具體地說，就是實(shí)行新路(人)新辦法，老路(人)老辦法。新增的公路一律實(shí)行公開養(yǎng)護(hù)，新進(jìn)的人一律實(shí)行人事代理和人員招聘制。并對原來的養(yǎng)護(hù)體制逐漸進(jìn)行改革，先將養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)單位從管理部門中分離出去，組建自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的，具有獨(dú)立法人資格的企業(yè)。然后改制成股份制或者股份合作制企業(yè)，徹底與公路管理部門分離，進(jìn)入市場，自我生存，自我發(fā)展。養(yǎng)護(hù)任務(wù)的安排可先在本單位內(nèi)部招標(biāo)，然后逐漸放開，在系統(tǒng)內(nèi)跨縣跨市招標(biāo)，后直接面向社會公開招標(biāo)。
在改革存量部分，要選擇合適的改革路徑。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的觀點(diǎn)，制度變遷具有一種路徑依賴的特性，即制度變遷的終結(jié)果，往往為制度變遷的初始條件及偶然因素所決定，即使“改革方向”一樣，不同路徑將產(chǎn)生完全不同的改革結(jié)果。在養(yǎng)護(hù)體制改革過程中，要避免強(qiáng)勢集團(tuán)成為壓力集團(tuán)主導(dǎo)改革的路徑而使養(yǎng)護(hù)職工利益受損。在中國公路網(wǎng)(www.chinahighway.com)的中路社區(qū)，就有一個網(wǎng)友“我要公平”反映其單位改制過程中的種種不公平：“改制的87名職工被強(qiáng)制人人集資六、七萬元(合計(jì)六百萬)購買原有的老舊設(shè)備低劣生產(chǎn)設(shè)備，成立了一個既沒有一分錢啟動資金又沒有辦公場所還必須干一個注定虧本工程的企業(yè)。企業(yè)在各種壓力下茍延殘喘。改制后職工起早貪黑的拼命干活，半年換來的是區(qū)區(qū)二千元，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險至今無‘錢’問津，改制前許諾的各類補(bǔ)貼遲遲不能到位�？筛闹坪蟮牧硪话氲绞聵I(yè)單位的區(qū)區(qū)三十多人，卻坐享一千多萬的資金及原單位積累的三四百萬的福利資金�！叭绻闆r屬實(shí)的話，這種改制無疑是不公正的改革。
在養(yǎng)護(hù)企業(yè)改制過程中，產(chǎn)權(quán)清晰過程就是財產(chǎn)權(quán)再分配過程。關(guān)鍵要調(diào)動養(yǎng)路職工的積極性，讓他們支持改革。一方面做好職工的思想政治工作，讓廣大的公路職工了解當(dāng)前的改革形勢，同時積極宣傳改革是市場經(jīng)濟(jì)的需要，是促進(jìn)公路事業(yè)持續(xù)快速發(fā)展的需要，宣傳公路行業(yè)改革的重要性、必要性和緊迫性;大力宣傳當(dāng)前公路建設(shè)大發(fā)展是改革的佳時期，如果不抓住當(dāng)前有利的改革時機(jī)進(jìn)行改革，公路部門將會是死路一條。另一方面在制訂改革方案時，一定要廣泛征求廣大職工的意見，集思廣益，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛接受監(jiān)督，維護(hù)職工的利益，重大措施要采取公共選擇方式進(jìn)行。在人員去留、資產(chǎn)清算等方面更要做到“公開、公平、公正”。
3.改革的配套措施要跟上。
養(yǎng)護(hù)體制改革涉及方方面面的工作，改革前、改革中和改革后都需要一系列配套措施，否則，改革就很難進(jìn)行，更難取得好的效果。
(1)公路管理機(jī)關(guān)也要同步改革漸進(jìn)式改革道路的推進(jìn)需要一個廉潔、高效和權(quán)威的政府。作為養(yǎng)護(hù)管理體制改革的具體組織和實(shí)施部門，公路管理機(jī)關(guān)就必須有推進(jìn)改革的能力和駕馭養(yǎng)護(hù)市場的能力。所以政府部門一方面要對各級公路管理機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行重新明確。建立起精簡高效、職能明確、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、辦事規(guī)范的新型的省、市、縣三級公路管理體制。另一方面對公路管理機(jī)構(gòu)實(shí)行人事制度改革，實(shí)行人員競聘上崗和任期制，創(chuàng)造條件為管理機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行管理業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，提高管理人員素質(zhì)，以適應(yīng)新的管理體制。
隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，政府的職能必然從“無限政府”向“有限政府”過渡�！肮莛B(yǎng)分開”后，公路管理機(jī)構(gòu)首先要轉(zhuǎn)變角色。對養(yǎng)護(hù)單位的管理從行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤芾恚瑥闹苯羽B(yǎng)護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)閷︷B(yǎng)護(hù)作業(yè)的監(jiān)管、合同管理，從命令管理到制度管理。必須完善各項(xiàng)管理制度，這些制度包括養(yǎng)護(hù)工程招投標(biāo)辦法、養(yǎng)護(hù)合同管理辦法、養(yǎng)護(hù)定額編制辦法、養(yǎng)護(hù)資金管理辦法、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量檢查制度、評價標(biāo)準(zhǔn)、市場準(zhǔn)入規(guī)定、養(yǎng)護(hù)資質(zhì)評定制度、合同文件的規(guī)范等。建立起一套科學(xué)、合理的公路養(yǎng)護(hù)管理準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)、考評體系，做到有“法”可依。
(2)加快養(yǎng)護(hù)市場的培育。“管養(yǎng)分離”后，養(yǎng)護(hù)企業(yè)要生存發(fā)展必然就要有養(yǎng)護(hù)市場。這就要求公路管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)市場的培育，規(guī)范公路大中修工程市場和小修保養(yǎng)招投標(biāo)。交通部頒布的《公路養(yǎng)護(hù)工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理暫行規(guī)定》和《公路養(yǎng)護(hù)工程市場準(zhǔn)入暫行規(guī)定》于今年6月1日正式實(shí)施，公路養(yǎng)護(hù)走向市場、走向社會有了全國性的制度，各地也要完善相關(guān)的制度，使養(yǎng)護(hù)企業(yè)能夠盡快適應(yīng)市場競爭。
公路養(yǎng)護(hù)是個技術(shù)、資金、人才要求不太高的行業(yè)，進(jìn)入的門檻很低。目前其他企業(yè)不能進(jìn)入的原因僅僅是因?yàn)樾姓䦃艛�。中央已要求對行政壟斷加以破除，養(yǎng)護(hù)市場開放是遲早的事。為了能使改革順利推進(jìn)，對改制后的企業(yè)應(yīng)該“扶上馬、送一程”。如同中國加入WTO有一個緩沖期一樣，公路養(yǎng)護(hù)市場的開放也應(yīng)有一個緩沖保護(hù)期。同時，在機(jī)械設(shè)備、辦公場所和原養(yǎng)護(hù)工區(qū)、道班等生產(chǎn)作業(yè)場地的使用上，應(yīng)優(yōu)先滿足企業(yè)需要。在稅費(fèi)繳納問題上積極取得有關(guān)部門的支持，對新建企業(yè)稅費(fèi)給予減免和優(yōu)惠。使改革后的企業(yè)能夠輕裝上陣。
(3)要充分保障職工的利益改革的終目的不是讓大多數(shù)職工下崗，讓職工沒有飯吃，而是在打破“平均主義”和“大鍋飯”，建立起合理的投入產(chǎn)出機(jī)制。但改革就必然涉及職工利益的調(diào)整。政府部門在改革前改革中改革后要做好職工利益維護(hù)和保障工作。改革前，各公路管理部門要做好職工的培訓(xùn)工作，讓職工多掌握技能，以適應(yīng)激烈的社會競爭，同時建立和完善職工養(yǎng)老保險等社會保障體系，推行養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險社會統(tǒng)籌，解除職工后顧之憂。改革時做到“有情操作”，確保大部分職工在改革后有新的崗位。同時對歷史欠帳的盡可能地給予補(bǔ)償，對職工的實(shí)際問題加以解決。改革后，養(yǎng)護(hù)職工雖然不屬于內(nèi)部職工，但對職工的狀況不能不聞不問，公路管理機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門要通過一定的手段，來保障改制企業(yè)勞動者享有勞動者的個人權(quán)利和集體權(quán)利，監(jiān)督企業(yè)履行保障勞動者權(quán)利的義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)國家勞工標(biāo)準(zhǔn)。
養(yǎng)護(hù)體制改革是一項(xiàng)全新的事業(yè)，全國各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)和社會發(fā)展情況又不一樣。因此，養(yǎng)護(hù)機(jī)制改革不可能設(shè)立一種模式，各地應(yīng)當(dāng)在“三個有利于”的總的原則下，走出一條符合自身特點(diǎn)的改革之路。
